La gestión territorial de los periurbanos
Marcelo Corti
La relación entre lo rural y lo urbano –a veces conflictiva, a veces sinérgica, siempre más compleja de lo que se suele presentar– atraviesa la política, la economía, la cultura, la organización social, la salud pública, el ambiente. Todo lo humano tiene alguna connotación que la relaciona con la histórica dialéctica entre campo y ciudad. En este artículo me limitaré, en tanto sea posible (porque a su vez todas estas cuestiones están entrelazadas) al aspecto vinculado al uso del suelo y el ordenamiento territorial, centrándome en el caso argentino.
Desde esa mirada, la zona clave que define la relación entre campo y ciudad es esa franja del territorio que, justamente, no puede definirse con precisión ni como rural ni como urbana. Para darle una entidad conceptual, se ha acordado en nombrar esa zona de transición como el periurbano. Es un área en transición desordenada, que alberga usos necesarios para la vida urbana pero que resultan imposibles de localizar en la ciudad consolidada, sea por las molestias que ocasionan (desde canteras y vertederos hasta pistas de motocross) o por su demanda de suelo, que excede la de una parcela urbana: ese es especialmente el caso de las chacras o quintas que históricamente conformaron los cinturones frutihortícolas de las ciudades argentinas. El ordenamiento catastral del territorio les reservó parcelas dimensionadas en función de sus necesidades productivas, en general moduladas en función del tamaño de una decena o algo más de manzanas urbanas –es el caso de decenas de ciudades fundadas en la provincia de Buenos Aires por el Departamento de Topografía o las colonias rurales de Córdoba o Santa Fe.
También se dispusieron obras hidráulicas, represas y canales para proveer agua de riego en lugares donde era escasa, como en Córdoba o Villa Mercedes. En la periferia metropolitana de Buenos Aires se generaron enclaves productivos como el de la floricultura en Escobar o las quintas del Parque Pereyra Iraola y sus alrededores.
Desde hace varias décadas, pero especialmente en lo trascurrido de este siglo, esos espacios relacionados directamente al consumo directo de las áreas urbanas vecinas son objeto de una doble presión que amenaza con hacer insostenible su permanencia. Por un lado, la presión “centrífuga” de la expansión urbana, apoyada en el extraordinario salto de renta que se produce al convertir suelo rural (cuya medida de referencia es la hectárea) en suelo urbano, en lotes que se cotizan por metro cuadrado. El solo acto administrativo de que un municipio autorice un loteo en un área rural eleva de 5 a 10 veces el valor del predio así favorecido; no se requiere para ello ni siquiera realizar una mínima obra de infraestructura o delimitación. La otra presión, “centrípeta” en este caso, es el de la producción rural extensiva y altamente tecnificada, que produce commodities de alta rentabilidad pero con muy escasa necesidad de mano de obra –como demuestra la dramática disminución de la población rural dispersa en los últimos censos: en 2001 alcanzaba a 2.604.647 de personas, 7,66% del total nacional; en 2010 se había reducido a 2.292.063 personas y un 5,71% del total.
Los propietarios de esas pequeñas o medianas quintas de las periferias urbanas tienen entonces dos alternativas más apetecibles que las de plantar lechuga o tomate: el desarrollo inmobiliario (lotear su propiedad, producirla como barrio abierto o cerrado) o alquilarla a un pool de siembra. Cualquiera de esas decisiones afecta no solo al predio implicado sino a su entorno inmediato.
El impacto es múltiple y negativo. Los alimentos de consumo diario ya no se producen en las cercanías de las ciudades donde se consumen; los supermercados compran frutas y verduras a productores ubicados a centenares de kilómetros, lo que no solo afecta la calidad de la alimentación sino que también implica traslados irracionales, con costos de transporte, emisiones, consumo de combustible, etc. Los paisajes generados históricamente por la actividad quintera son arrasados por la deforestación para la siembra extensiva o la producción inmobiliaria (que con más cinismo que ingenuidad es bautizada como “rururbana” o promocionada como “una recuperación del contacto con la naturaleza”). Los montes frutales, las barreras forestales contra el viento y la diversidad de plantas y cultivos desaparecen para dar lugar a mares de soja o remedos de jardines ingleses. Aparece una frontera conflictiva entre la urbanización, que reclama contra la fumigación rural, y los productores que protestan porque la expansión de la ciudad los va corriendo sin darles alternativas económicas viables… salvo las de lotear sus campos y continuar ese crecimiento.
La irracionalidad del fenómeno queda explicitada en los estudios del Programa Argentina Urbana: la mancha urbana de muchas ciudades argentinas creció entre un 30 y un 40% en un par de décadas, con un aumento poblacional que no superaba el 5 o 10% en el mismo plazo.
Este proceso debe ser objeto de atención por la sociedad y se debe procurar su corrección mediante políticas públicas territoriales, que complementen los programas de apoyo a la producción y comercialización en los cinturones verdes o los incentivos a la agricultura familiar (ver al respecto el importante trabajo del colectivo Periurbanos hacia el consenso). Desde la mirada urbanística que en este breve artículo nos propusimos, las soluciones deben exceder el mero recurso de la zonificación normativa, sujeta a infracciones y excepciones muy difíciles de controlar y aún más de revertir. Por supuesto que son necesarias las normas, pero se precisa además incorporar mecanismos e instrumentos de gestión que otorguen alternativas eficaces para cumplir con los objetivos de frenar el crecimiento disperso y establecer cinturones verdes productivos y paisajísticos que articulen la transición entre el campo y la ciudad.
En esa línea pueden mencionarse algunas iniciativas recientes, aún embrionarias. En la zona este de la ciudad de Córdoba, un estudio de la Agencia de Desarrollo Económico de la Ciudad de Córdoba que tuve la oportunidad de coordinar propone la creación de un Parque Agrario y, entre otros mecanismos de gestión para promoverlo, la aplicación de la Equivalencia de Transferencia de Capacidad Constructiva para fomentar la conservación de la actividad frutihortícola, a cambio de certificados que permitan invertir a sus propietarios en desarrollos urbanos en la ciudad consolidada (ADEC, 2018). Un estudio próximo a publicar del programa Desarrollo de Áreas Metropolitanas del Interior (DAMI) para la reorganización del sistema de movilidad y transporte de la Región Metropolitana de Confluencia propone la creación de un Fondo de Desarrollo Metropolitano con objetivos similares. Se trata en todos los casos de dar incentivos reales al mantenimiento de la actividad rural intensiva y frenar ese proceso invasivo que la amenaza.
Por supuesto, un programa de estas características requiere a la vez de una regeneración de la naturaleza en la ciudad, con infraestructuras verdes y azules y la introducción de corredores de biodiversidad. No solamente con fines paisajísticos y recreativos sino con el objeto de recuperar en la ciudad densa y compacta unas condiciones adecuadas de relación con la naturaleza, que las hagan apetecibles para la residencia y el trabajo (la pandemia ha evidenciado dramáticamente esa necesidad). Sirven de ejemplo las grandes operaciones de parquización en los ensanches urbanos del siglo XIX; no solo los bosques haussmannianos de París o el Central Park neoyorquino sino aquellos parques memorables de nuestras ciudades argentinas, que en la época de su creación replicaban una superficie de verde equivalente a la de las áreas construidas. Se trata, en definitiva, de construir una nueva y virtuosa relación ambiental y cultural entre la ciudad, el campo y la naturaleza.
Referencias
Estudio de la Zona Este de la Ciudad de Córdoba (2018). Ciudad de Córdoba: ADEC.