Sobre el proyecto de Código Urbanístico
Marcelo Corti
El Ministerio de Desarrollo Urbano y Transporte de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires ha presentado un borrador del proyecto de Código Urbanístico (CU) que vendrá a remplazar el actual, “ya agotado (y además confuso)” Código de Planeamiento Urbano (CPU). El texto será objeto de debate a través de diversos mecanismos de participación profesional y ciudadana; de su rápida lectura y análisis me permito compartir algunos pareceres sobre sus criterios y propuestas.
La confección de un Código Urbanístico es un mandato del Plan Urbano Ambiental (PUA; Ley Nº 2930), al cual el proyecto se remite como marco de referencia. El PUA es un plan demasiado genérico, cuyo Modelo Territorial no ha sido aprobado y que requiere una urgente revisión y actualización por haber transcurrido más de 5 años desde su aprobación en 2008 (plazo establecido por la misma ley). No considero que estas demoras sean obstáculo para la consideración del nuevo Código, pero en todo caso será necesario que la discusión sobre la normativa sea también una ocasión para cumplir esos mandatos legales.
Desde hace muchos años -incluso antes del comienzo de las gestiones del PRO en la Ciudad- se viene proclamando el carácter de “código morfológico” que debería tener la nueva normativa porteña, en pretendida oposición al predominio de los indicadores cuantitativos en el actual CPU. Creo que el concepto está mal formulado: el actual código es tan morfológico como cualquiera, ya que establece pautas de organización formal del tejido construido de la ciudad. Lo que sí resulta cuestionable es la morfología que propone, basada en la pretendida ventaja del tejido de perímetro libre por sobre el tejido de edificación continua. La inversión de esta idea es precisamente la característica principal que puede señalarse en el proyecto en debate, que para las zonas genéricas de la ciudad propone una normativa basada en el completamiento de tejido a alturas uniformes en toda la manzana, mientras que mantiene en general las normas ya establecidas para áreas de Arquitectura Especial, Urbanizaciones Especiales y Áreas de Patrimonio Histórico. Al interior de la manzana, la norma mantiene el criterio de definir líneas de frente interno de manera de conformar pulmones de manzana; esta es una vieja aspiración del CPU ya desde su primera sanción en 1977, con resultados muy lejanos al objetivo deseado por sus autores.
Pero a efectos de conformar el tejido urbano, la normativa urbanística requiere también un control de la capacidad constructiva como la que en el CPU establece el Factor de Ocupación Total (FOT) del terreno. En este sentido, dicha capacidad está determinada en el proyecto de CU por la volumetría que se permite construir en cada manzana de áreas genérica, especiales o de urbanización determinada. Pero no se han dado a conocer los estudios sobre su determinación para cada manzana, barrio y sector de la Ciudad, lo cual impide considerar con datos ciertos la real capacidad constructiva que generaría la aplicación del CU y, con ello, dos cuestiones fundamentales. La primera es la determinación de la capacidad constructiva particular sobre la cual el Gobierno de la Ciudad puede establecer mecanismos de captación de plusvalías por futuras adecuaciones normativas, actuación sobre las Áreas de Desarrollo propuestas y obras públicas en general. El proyecto de Código Urbanístico no establece ninguna consideración al respecto (aparentemente, el tratamiento del tema se deriva al ámbito fiscal y tributario, lo que lamentablemente constituiría una forma de disociarlo del desarrollo urbano) y solo reitera, con algunos ajustes en la implementación, el mecanismo de Transferencia de Capacidad Constructiva para edificios catalogados por su valor patrimonial, ya existente en el CPU y de casi nula aplicación en la práctica. En general, el proyecto de CU no agrega nuevos mecanismos de financiamiento y reparto de cargas de la urbanización a los escasos y muy poco efectivos ya existentes.
La segunda cuestión es la capacidad del mercado inmobiliario y la producción estatal y social del hábitat para desarrollar en plazos razonables de planeamiento el potencial constructivo ofrecido por la nueva normativa. Si la capacidad potencial supera muy ampliamente a la capacidad de la sociedad para desarrollarla, las consecuencias (como ocurrió con normativas anteriores) pueden ser la generación de nuevas inequidades y desequilibrios entre barrios, la distorsión de las expectativas de los propietarios sobre el valor de sus parcelas y (paradójicamente, considerando los objetivos declamados de recomposición de la homogeneidad del tejido urbano) la conformación de un paisaje urbano caracterizado por la heterogeneidad y la fragmentación.
Una pregunta que surge lateralmente a esta cuestión es la auténtica posibilidad que el instrumento normativo tiene de influir efectivamente en la recomposición de una morfología y un paisaje urbano que ya están muy “consolidados”, si cabe la palabra, en la heterogeneidad y la desalineación. Personalmente he escrito sobre ese tema en un artículo reciente (El paisaje desparejo de Buenos Aires, publicado en Seres Urbanos / Diario El País). Y el estudio de algunas evoluciones en el manejo de desarrollos del tipo de las Zones d'Aménagement Concerté (ZAC) francesas permite conocer una tendencia creciente a la experimentación con morfologías y tejidos más complejos que los bloques alineados característicos de la ciudad europea tradicional (véase por ejemplo nuestro artículo Formas y mixturas urbanas en las ZAC francesas, en Café de las ciudades 151-152).
En todo caso, resulta de interés el abordaje que el proyecto realiza sobre la forma de organización de la manzana de Buenos Aires y su avance disruptivo sobre el paradigma del edificio de perímetro libre, al que contrapropone una continuidad del tejido urbano más acorde a la historia de la ciudad. Este enfoque debería enriquecerse y relacionarse con otros mecanismos de adecuación espacial, morfológica y ambiental de la manzana, con los instrumentos de financiamiento y reparto de cargas de la urbanización y con las particularidades urbanísticas y ambientales de cada sector de la ciudad. La propuesta de estimular el desarrollo en la zona perimetral de la ciudad -sobre la autopista General Paz y el Riachuelo- debería ser explicada con mayores fundamentos, tanto en cuanto a los objetivos que se persiguen como en cuanto a la efectividad de los instrumentos utilizados (sobre todo, considerando la coexistencia y posible competencia con otras áreas de desarrollo, como las nucleadas sobre los predios ferroviarios de Caballito, Liniers y Palermo, el Paseo del Bajo y el Tiro Federal).
En definitiva, el debate participativo convocado en torno al proyecto de Código Urbanístico debe servir para profundizar y precisar estos y otros aspectos estructurales de la normativa propuesta. El borrador conocido incorpora algunos contenidos valiosos que pueden potenciarse en este proceso; por ejemplo, el principio de “no indemnizabilidad” tomado del artículo 1971 del Código Civil y Comercial (las restricciones y límites impuestos al dominio no generan indemnización por daños), la incorporación de los conceptos de Vivienda Promocional y Vivienda Social (que además puede ser generada por el Estado y cualquier otra organización solidaria o sin fines de lucro), la significativa inclusión del Título 8, dedicado a la reurbanizacion e integración socio-urbana, o la promoción de Conectores Verdes y Parques Vecinales Lineales (aunque en verdad la componente ambiental de la normativa debiera considerar explícitamente la adecuación del desarrollo urbano promovido a la capacidad territorial de soporte).
Fotografías:
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